Recomendaciones del Observatorio Legislativo Argentino a la Convención Constituyente de la Provincia de La Rioja

16:58 | Domingo 02 de Junio de 2024 | La Rioja, Argentina | Fenix Multiplataforma

OLEGISAR elaboró un documento con recomendaciones para los convencionales constituyentes de la Provincia de La Rioja.

1) INTRODUCCIÓN

Desde OLEGISAR elaboramos un documento con recomendaciones para los convencionales constituyentes de la Provincia de La Rioja. Estas incluyen dos apartados: parte orgánica de contralor y finanzas. Dividimos cada sección en un capítulo para su mejor lectura.

Cada capítulo consiste en la fundamentación normativa de la reforma propuesta (punto según la ley provincial que declara la necesidad de reforma), la redacción propuesta y, finalmente, la fundamentación jurídica en sentido amplio. Los cambios se hallan en negrita y cursiva.

El artículo Assessing the Public’s Understanding of Constitutional Reform: Evidence from Argentina explica que la opinión pública ha sido importante para la última reforma constitucional nacional en el caso argentino. En el caso riojano, se ve también la participación de diferentes sectores en la opinión de los puntos de reforma, lo cual es relevante para dar pluralidad al marco jurídico.

Nuestra opinión es que los cambios propuestos, tanto para la parte orgánica como para la financiera, deben servir a los propósitos de mejorar el marco normativo para que La Rioja vaya hacia un sistema constitucional en el cual se garanticen de manera progresiva, con estándares cada vez más altos, los derechos humanos. En particular, apreciamos para la humanidad como particularmente relevantes los desarrollos en salud y educación.

Desde ya agradecemos la oportunidad de participar como consultores ad honorem y esperamos aportar desde nuestro rol, junto con ustedes, a una mejor constitución para La Rioja.

2) DERECHO FINANCIERO

I. PUNTOS DE REFORMA

Artículo 4º.- Puntos de Reforma. La Convención Constituyente podrá avocarse al debate de los siguientes puntos centrales: 8) Régimen Económico Financiero: Disposiciones sobre administración financiera del sector público provincial que afiance la transparencia y el acceso a la información pública; fortalecer los objetivos del desarrollo económico y social en clave de sustentabilidad; presupuesto participativo; renta básica universal. 16) Función Municipal: Coparticipación municipal rango constitucional; límites a la reelección en los mandatos del Departamento Deliberativo; cartas orgánicas, atribuciones, replanteo de las causales de intervención a los municipios.

II. PROPUESTA DE REFORMA DE ARTÍCULOS

Empréstitos

Artículo 72.- Podrán autorizarse empréstitos sobre el crédito general de la provincia, emisión de títulos públicos u otras operaciones de crédito por ley sancionada con el voto de los dos tercios de los miembros en funciones de la Cámara de Diputados, pero ningún compromiso de esta clase podrá contraerse sino para cumplimentar con los derechos humanos o para obras públicas. En ningún caso el servicio de la totalidad de las deudas autorizadas podrá comprometer más del veinticinco por ciento de la renta provincial, a cuyo efecto se tomará como base el cálculo de recursos menor de los tres últimos años. Los recursos provenientes de ese tipo de operaciones no podrán ser distraídos ni interinamente de su objeto, bajo la responsabilidad de la autoridad que los invierta o destine a otros objetos.

La ley que provea a otros compromisos extraordinarios deberá especificar los recursos especiales en que debe hacerse el servicio de la deuda y su amortización. Esta ley deberá estar justificada por motivo de emergencia pública declarada por ley y que ponga en riesgo la vigencia de esta Constitución. En ningún caso podrá autorizarse un empréstito con el objetivo de abonar servicios de deuda en condiciones desfavorables en virtud de los parámetros dispuestos en el párrafo siguiente.

La Función Legislativa podrá arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Provincia. En tal entendimiento, podrá autorizar con los dos tercios de sus miembros presentes aquellas operaciones de crédito público cuyo objetivo sea garantizar el crecimiento económico, el derecho de los acreedores y/u organismos multilaterales de crédito como así también los derechos consagrados en esta Constitución; ello en la medida que a su vez implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las las mencionadas operaciones.

Régimen Tributario

Artículo 73.- El Régimen Tributario de la provincia se estructurará sobre la base de la función económico-social de los impuestos y contribuciones. A su vez, su recaudación deberá atender a garantizar los derechos consagrados por esta Constitución Provincial, la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

La igualdad, la legalidad, la proporcionalidad, la no-confiscatoriedad y la progresividad constituyen la base de los impuestos, contribuciones y cargas públicas.

La ley establecerá el impuesto tendiente a concretar el principio de que el mayor valor de la tierra, producido sin inversión de trabajo o de capital, debe aprovechar a la comunidad.

Presupuesto

Artículo 75.- En el presupuesto se consignarán los ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios, aún cuando hayan sido autorizados por leyes especiales, considerándose derogadas si no se incluyeren en el presupuesto las partidas correspondientes. El presupuesto deberá reflejar un programa de ingresos y egresos en concordancia con los derechos consagrados en esta Constitución y la Constitución Nacional. Asimismo, la asignación de partidas presupuestarias será equitativa, solidaria, transparente y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio provincial; en este aspecto, la ejecución del gasto público deberá guiarse por estos principios en clave de afianzar el desarrollo provincial y regional. En un mismo orden, el presupuesto general de la administración provincial deberá proveer lo conducente a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento para el desarrollo humano; en especial con relación a los derechos de salud y educación públicas.

El presupuesto público deberá guiarse por el cumplimiento de aquellos derechos cuyo ejercicio permite el goce de otros.

El presupuesto sancionado seguirá en vigencia en sus partidas ordinarias hasta la sanción de uno nuevo.

Ninguna ley especial que ordene o autorice gastos y carezca de recursos especiales propios podrá ser cumplida mientras la erogación no esté incluida en el presupuesto.

El Proyecto de Ley de Presupuesto, emanado de la Función Ejecutiva, deberá ser elevado a la Cámara de Diputados para su tratamiento hasta el 30 de octubre del año anterior al del presupuesto que se pretende aprobar. Esta elaboración deberá contemplar la participación popular para garantizar el principio de publicidad de los actos de gobierno.

Autonomía y coparticipación

ARTÍCULO 168°.- Los Municipios tienen autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera. La autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna. Deberán dictar su propia Carta Orgánica, con arreglo a lo que disponen los Artículos 169º y 172º, a cuyos fines convocarán a una Convención Municipal, la que estará integrada por un número igual al de los miembros del Concejo Deliberante y serán elegidos directamente por el pueblo del departamento.

Por su parte, la Legislatura Provincial sancionará un régimen de coparticipación municipal en el que la distribución entre la provincia y los municipios se efectúe en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivos de reparto y sea equitativa, proporcional y solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades.

En este aspecto, la totalidad del fondo a coparticipar estará integrado por el conjunto de los impuestos y tasas provinciales contemplados por la actual régimen de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales o los que en lo sucesivo se dicten de conformidad con el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional. De dicha masa coparticipable, la distribución a establecerse entre los Municipios y el Estado provincial deberá, además de contener criterios tales como la cantidad de habitantes, dispersión poblacional, entre otros, priorizar que los municipios puedan a partir de su autonomía financiera garantizar derechos fundamentales consagrados en todo el ordenamiento jurídico argentino, en especial el derecho al agua y a un ambiente sano.

Por último, la Legislatura Provincial se encuentra facultada a establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables para con sus municipios y que incluyen, entre otros, a los tributos mencionados en el párrafo precedente; ello por tiempo determinado y por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de dicha Cámara.

III. FUNDAMENTACIÓN

La Constitución Nacional sancionada en 1853/1860 —y sus sucesivas reformas— ha planteado el modelo bajo el cual pueda afianzarse un régimen federal de gobierno (artículo 1 de la Constitución Nacional). Tal sistema federal debe contemplar, además, el financiamiento para que los distintos niveles del Estado puedan funcionar. Juan Bautista Alberdi, precisamente, afirmaba que no hay Estado posible sin un Tesoro Nacional; circunstancia que se ve verificada en el actual artículo 4 de nuestra Ley Fundamental.

En un mismo orden de ideas, la propia Constitución Nacional contiene no solo el artículo 4, sino otras cláusulas constitucionales que hacen a su financiamiento, tales como los artículos 75 inciso 1, 2, 3 y 8. Además, la incorporación a través del inciso 22 del artículo mencionado de Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos brinda directivas en la materia. El artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados Parte, por ejemplo, manda a utilizar hasta el máximo de los recursos disponibles en miras de consagrar los derechos previstos en el Pacto.

Por su parte, la Constitución Nacional también tiene previsto cómo debe procederse ante los empréstitos públicos. Es el Congreso Nacional el facultado a llevar adelante operaciones de crédito público de modo excepcional y a reestructurar el pago de dichas deudas (artículo 4, 75 incisos 4 y 7 de la Constitución Nacional). Además, las operaciones de crédito en nuestro país deben ser sostenibles contemplando el pleno ejercicio de derechos humanos; ello surge de la declaración como orden público de los Principios Básicos de los procesos de reestructuración de la deuda soberana.

Asimismo, el financiamiento del Estado Nacional está pensado constitucionalmente incluyendo el modo de distribuir recursos coparticipables; de allí la distribución actual de la Ley 23.548 y la manda constitucional de sancionar una ley que contenga criterios objetivos y subjetivos de reparto tales como garantizar la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (conforme artículo 75, inciso 2, tercer párrafo de la Constitución Nacional).

Esta lógica constitucional de financiar el Estado y la ejecución de sus políticas públicas, además de todo lo relativo a la deuda pública y la coparticipación de recursos federales, ello con el fin claro de garantizar, atendiendo el principio de razonabilidad, derechos constitucionales resulta aplicable tanto a las Provincias como a los Municipios. De allí que la ley de presupuesto nacional y de coparticipación federal —con sus normas similares dentro de cada jurisdicción de nuestro país— deban perseguir estos cometidos y garantizar la potestad tributaria y autonomía financiera necesaria a tales efectos. A su vez, pueden establecerse asignaciones específicas que continúen esta línea.

Lo expuesto encuentra además sustento en sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación tales como “Badín”, “Q. C.”, “Santa Fe”, “Entre Ríos”, entre otros.

En resumen, planteamos:

1. En materia de crédito público, se han introducido modificaciones tendientes al fin de las operaciones de crédito público en una clave referenciada en el sistema internacional de los derechos humanos. A su vez se han detallado los requisitos legales que deben exigirse a la hora de contraer empréstitos públicos durante la emergencia económica. Por último, se ha incluido la facultad del Poder Legislativo Provincial para reestructurar deuda pública de conformidad con el artículo 75 inciso 7 de la Constitución Nacional y sus leyes reglamentarias.
2. En materia tributaria, hemos agregado la totalidad de los principios constitucionales que aplican en la materia, atentos a la doctrina y jurisprudencia vigentes. Además, se ha detallado el fin último de la recaudación en una mirada global de la administración financiera provincial.
3. En lo atinente a la cuestión presupuestaria, se han dispuesto modificaciones tendientes a que la ley de presupuesto sea comprendida dentro del sistema constitucional y del bloque de tratados internacionales en materia de derechos humanos por la cláusula contenida en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional. A su vez, de conformidad con lo normado en el artículo 75 inciso 8 y 2 de nuestra Carta Magna, se han regulado los principios constitucionales que guían la ejecución presupuestaria. Por último, se han agregado disposiciones concernientes a la participación popular en la elaboración del proyecto de ley de presupuesto.
4. En lo relativo al capítulo de autonomía municipal y coparticipación se ha propuesto la constitucionalización de la coparticipación primaria de la provincia de La Rioja y los criterios objetivos y subjetivos que deben guiar su reparto en una lógica nuevamente anclada en los derechos humanos. Además, a fin de reforzar la autonomía financiera municipal se ha incorporado la facultad de la Legislatura de constituir asignaciones específicas de recursos coparticipables en términos similares al actual artículo 75 inciso 3 de la Constitución Nacional.

3) PARTE ORGÁNICA DE CONTRALOR

 I. PUNTO DE REFORMA

Artículo 4º.- Puntos de Reforma. La Convención Constituyente podrá avocarse al debate de los siguientes puntos centrales: 2) Principios de Organización Política: Sede de las autoridades; control de constitucionalidad y de convencionalidad; la responsabilidad del Estado.

II. PROPUESTA DE REFORMA DE ARTÍCULOS

Fiscal de Estado

Artículo 160.- Para ser Fiscal de Estado se requieren las mismas condiciones que para ser miembro del Tribunal Superior de Justicia, teniendo iguales derechos, incompatibilidades e inmunidades.

Será propuesto por el primer bloque minoritario de la Cámara de Diputados con el acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros por un término de cuatro años y podrá ser reelegido.

En ese período será inamovible y sólo podrá ser removido por las causas y el procedimiento establecido para el juicio político.

Tribunal de Cuentas

Artículo 162.- El Presidente, el Vicepresidente y uno de los Vocales serán designados por la Cámara de Diputados con el acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros a propuesta del primer bloque minoritario. Los dos vocales restantes a propuesta del bloque mayoritario.

Auditoría General de la Provincia

Nuevo artículo (entre el 167 y el 168).- El control externo del sector público provincial en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión de la Legislatura Provincial sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Provincia.

Este organismo de asistencia técnica de la Legislatura, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de la Legislatura. El presidente del organismo será designado a propuesta del bloque de oposición con mayor número de legisladores en la Legislatura Provincial.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. Para tales fines, coordinará sus funciones con el Tribunal de Cuentas de la Provincia y el Fiscal del Estado. Tendrá en miras, a su vez, velar por la ejecución presupuestaria de aquellas políticas que busquen garantizar los derechos contenidos en la presente Constitución provincial; en especial, los derechos a la salud, a la educación y al ambiente.

III. FUNDAMENTACIÓN

La Constitución de la Provincia de La Rioja ya refleja en su redacción debates históricos de la Argentina y plasma normativamente temas sociales, económicos, culturales y ambientales. Nos pareció oportuno elaborar una recomendación sobre la parte orgánica de las estructuras de contralor, ya que estas aportan a un gobierno republicano en cualquier nivel estatal. Asimismo, el contralor beneficiaría a los riojanos asegurando mayor participación de diferentes partidos en los órganos de gobierno.

Los sistemas de contralor, en nuestra opinión, deben hallarse en control de la oposición partidaria al bloque oficialista. El bloque oficialista, por la dinámica jurídica y política de la organización provincial argentina, se halla en vínculo de coordinación con el poder ejecutivo. Es por eso que, en general, se recomienda que el contralor sea administrado a propuesta del primer bloque minoritario. La Constitución de la Nación así lo considera:

“De la Auditoría General de la Nación

Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

Nuestra Constitución plantea un programa operativo de derechos y, como tal, a nivel republicano es oportuno que la oposición controle mecanismos efectivos para reclamar su cumplimiento. La propuesta de “Auditoría General de la Provincia de La Rioja” podría considerarse una alternativa al nombramiento por primera minoría de los primeros dos artículos propuestos.

El artículo The Minority Party and Policy-Making in the House of Representatives explica que en las legislaturas el rol de las minorías no se encuentra definido, sino que dependerá de condiciones externas e internas de participación. Las condiciones internas incluyen las normas constitucionales que habilitan o no la participación de más voces en el control del programa constitucional.

Por otro lado, el artículo Minority Partisanship in One-Party Predominant Legislatures: A Five-State Study habla sobre la importancia disminuida de las estructuras partidarias en donde lo electoral es estable y hay un partido mayoritario, como es el caso de La Rioja. De esta manera, es posible que se puedan llegar más fácilmente a consensos interpartidarios en estructuras estatales estables en lo electoral.

El efectivo contralor ayuda a la transparencia de los actos de gobierno, que es una de las bases del sistema republicano. Asimismo, recomendamos que el contralor sea visto en clave de transparencia activa. En Increasing Transparency in Government se argumenta a favor de la conexión entre transparencia y un gobierno exitoso en términos de aplicación de políticas públicas. Esto fortalece el argumento a favor de la necesidad de contralor, ya que el control entre poderes provinciales es una herramienta constitucional para la transparencia general del gobierno. Sería una profundización en conceptos ya presentes en la Constitución de la Nación, que podemos trazar hasta Montesquieu.

En resumen, planteamos:

1. Modificar el organismo Fiscal de Estado para que sea propuesto por la primera minoría.
2. Modificar el organismo Tribunal de Cuentas para que sean sus principales funcionarios propuestos por la primera minoría.
3. Constituir un organismo dependiente del Poder Legislativo llamado Auditoría General de la Provincia de La Rioja para promover el rol de los organismos de contralor en el control específico del programa de la constitución provincial.

4) PRINCIPALES NORMAS CONSULTADAS

• Ley provincial “Administración financiera del sector público provincial y sistema de control interno” (número 6.425).
• Ley provincial “Declara la necesidad de la Reforma Parcial de la Constitución de la Provincia de La Rioja” (número 10.609).
• Ley nacional “Administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional” (número 24.156).
• Constitución de la Provincia de La Rioja (2008).
• Constitución de la Nación Argentina (1994).
• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).